【解读】《实施条例》与其他领域法律制度的有效衔接

《中华人民共和国档案法实施条例》是《中华人民共和国档案法》之下最重要的档案行政法规。《实施条例》的出台是继档案法修订后我国档案法治建设进程中又一个新的里程碑，有利于进一步加强新时代档案事业高质量发展的法治保障。档案工作是党和国家各项事业的重要组成部分。《实施条例》强化与其他领域法律制度的有效衔接，对于全面推进依法治档、提高档案治理现代化能力和水平具有重要意义。

一、加强与网络安全、数据安全法律制度的衔接

当今时代，信息技术革命日新月异，数字经济蓬勃发展，数据已成为新型生产要素，深刻改变着人类的生产生活方式。作为重要信息资源和独特历史文化遗产，档案在社会发展新阶段的价值日益凸显。在深化档案数字化战略转型的新时期，《实施条例》注重与网络安全、数据安全法律制度衔接，是贯彻落实档案工作“三个走向”重要论述的法治实践，也是贯彻总体国家安全观、推进档案安全体系建设的重要举措。

《实施条例》在“档案信息化建设”第五章中多处明确了有关安全管理的要求，强化了与网络安全、数据安全法律制度的衔接。例如，第三十八条规定，“电子档案管理信息系统应当按照国家有关规定建设，并符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定”。这是对档案法第三十五条“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全”规定的进一步细化。又如，第四十条规定，“电子档案移交接收网络以及系统环境应当符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定。不具备在线移交条件的，应当通过符合安全管理要求的存储介质向档案馆移交电子档案”。这些规定从电子档案管理信息系统、电子档案移交接收网络以及系统环境等方面，衔接性地明确了网络安全法和数据安全法的法律要求，包括网络安全等级保护制度、关键信息基础设施安全保护制度、网络安全监测预警和信息通报制度、数据安全管理制度等。实践中，国家档案局办公室印发了《档案行业网络与信息安全信息通报工作规范》，落实了网络安全法的有关要求。《实施条例》的规定进一步加强了档案领域网络安全、数据安全制度规定与制度实施的双向互动。

针对档案出境管理，《实施条例》在第五条明确“国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理”的基础上，在第二十七条第一款规定，“一级档案严禁出境。二级档案需要出境的，应当经国家档案主管部门审查批准”。第二十七条第二款明确，“属于《档案法》第二十五条规定的档案或者复制件确需出境的，有关档案馆、机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人应当按照管理权限，报国家档案主管部门或者省、自治区、直辖市档案主管部门审查批准”。这在保留省、自治区、直辖市档案主管部门作为档案出境审批主体的同时，增加国家档案主管部门为档案出境的审批主体，强化了国家档案主管部门对档案出境安全的统筹管理。第三款规定，“档案或者复制件出境涉及数据出境的，还应当符合国家关于数据出境的规定”。第四款明确了相关单位和个人在档案或者复制件出境时主动向海关申报核验、妥善保管处置的义务。在档案分级管理制度势在必行但又缺乏良好实践基础的情形下，《实施条例》保留档案分级规定、强化档案出境管理，不仅建立健全了与数据分类分级保护制度、数据出境安全管理制度的有效衔接，还突出加强了国家安全体系建设中的档案安全管理。

二、细化与保密、信息公开法律制度的衔接

档案是维护党和国家历史真实面貌、保障人民群众根本利益的历史记录。经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。作为国家重要信息资源，档案的安全与利用关系国家安全与发展。《实施条例》围绕安全与利用，进一步细化了与保密、政府信息公开相关法律制度的衔接，夯实了推进档案安全体系和利用体系建设的制度基础。

从保密方面看，《实施条例》共23次提到“安全”，4次提到“保密”，对档案法明确的与保密法律法规的衔接规定进行了细化。档案法第二十条规定，“涉及国家秘密的档案的管理和利用，密级的变更和解密，应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理”。在此基础上，《实施条例》第三十八条和第四十条分别规定，电子档案管理信息系统、电子档案移交接收网络以及系统环境，应当符合国家有关网络安全、数据安全以及保密等的规定。第四十一条规定，档案馆对重要电子档案进行异地备份保管，“异地备份选址应当满足安全保密等要求”。第二十条延续了原有关于需要保密的档案，经同级档案主管部门检查和同意后可延期向有关国家档案馆移交的规定。第二十八条还在档案法第二十四条规定基础上，细化了对档案整理、寄存、开发利用、数字化等相关档案服务的安全保密要求。涉密档案是国家秘密的重要存在形态。《实施条例》和档案法一样，采用“档案开放审核”一词，与《国家秘密定密管理暂行规定》保持一致，有效解决了解密制度与档案开放制度法律术语不协调的问题。这些衔接性规定对于落实档案法明确的“维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”的管理要求，对于落实新修订的《中华人民共和国保密法》“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”原则规定，均具有重要的现实意义。

从信息公开方面看，《实施条例》细化了与政府信息公开条例、解密相关制度的衔接规定。例如，《实施条例》第三十条在档案法规定“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”的基础上，细化了附具意见的具体情况，包括“到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等”。该条第三款还明确了县级以上档案主管部门对档案开放审核工作的“统筹协调”职责，从主管部门职责方面强化了档案开放的制度保障，为有关部门协同推动信息公开等工作提供了制度支撑。《实施条例》第四十条明确，国家档案馆可以为未到移交进馆期限的电子档案提供保管服务，涉及政府信息公开事项的，由原制作或者保存政府信息的单位办理。这一规定明确了信息公开和档案开放的有关职责。总之，无论是从国家秘密生命周期看，还是从文件生命周期看，抑或是从信息保密到公开的全过程看，《实施条例》均较好地细化了有关衔接要求，进一步强化了档案开放、信息公开和保密工作之间的制度协调。

三、健全与行政处罚法律制度的衔接

行政处罚法律制度是规范包括档案主管部门在内的政府行为的重要法律规则。档案行政管理是指各级档案主管部门作为主管国家或区域内档案工作的政府部门履行法定职权和法律义务的行为过程。《实施条例》延续了档案法设立“监督检查”专章的做法，在增设的第六章“监督检查”部分专门设置了3条，分别从各类组织向档案主管部门报告责任、档案主管部门对涉嫌档案违法线索和案件进行组织调查的权责，以及档案行政执法队伍建设、人员教育培训及资格要求等方面作出规定。这些规定既有对档案法规定的细化，比如第四十六条对涉嫌档案违法线索和案件进行组织调查的权责的规定。也有将成熟的经验做法上升为制度规定，比如第四十五条规定的“国家档案馆和机关、群团组织、国有企业事业单位应当定期向同级档案主管部门报送本单位档案工作情况”。为切实加强和规范行政执法，《实施条例》第四十七条作出了规定，明确了档案主管部门加强档案行政执法队伍建设、人员教育培训的职责，并明确了档案行政执法资格要求，为档案主管部门依法履行监督指导权责提供了法律依据。

此外，《实施条例》在档案法基础上，分3条对国家档案馆、单位和个人以及档案服务企业等主体的法律责任进行细化，明确了档案主管部门可以采取行政处罚法规定的“责令限期改正”等行政处罚措施。第五十一条第二款针对档案服务企业因违反档案法和本条例规定受到行政处罚的情形，明确规定“行政处罚信息依照有关法律、行政法规的规定予以公示”。这既是对行政处罚法关于“实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示”规定的衔接，也是对《档案行政处罚程序规定》效力的提升。总之，健全与行政处罚等法律制度的衔接，对于促进档案行政执法更加规范严格、保障和监督档案主管部门有效开展行政管理、优化法治化营商环境、推进依法治档具有重要现实意义。

作者：北京电子科技学院  张臻  姜梅

原载于《中国档案报》2024年8月22日 总第4178期 第一版

来源“中国档案报”：

http://www.zgdazxw.com.cn/2024-08/22/content_500932.html