【解读】《关于加强重特大事件档案工作的通知》解读之二

《关于加强重特大事件档案工作的通知》（以下简称《通知》）对完善工作制度机制和组织保障提出了要求，贯彻实施好这些要求是实施《通知》的首要任务。

1．制度机制及组织保障要求

关于重大特大事件档案工作法规制度，《通知》第二条明确，“加快完善重特大事件档案工作法规制度”“认真贯彻实施档案法和相关法律法规，加强法规制度协同，完善重特大事件档案工作制度规定。针对不同类型重特大事件，制定相应的档案工作规章制度、标准规范和操作指南，明确档案工作职责分工、文件材料归档要求、工作程序和档案归属流向等。在重特大事件应急预案中，明确档案工作责任部门、人员和职责，将档案的形成与管理要求贯穿重特大事件应对管理工作全过程”。

对完善体制机制要求，《通知》第六条提出，“坚持党对档案工作的领导。各级党委（党组）要提高政治站位，加强组织领导和统筹协调，建立党委统一领导、党政齐抓共管、责任分工明确、部门协同联动的重特大事件档案工作机制，确保档案工作与重特大事件应对管理工作同部署、同推进、同落实。重特大事件应对管理议事协调机制应将档案部门作为成员单位。”关于体制机制要求还包括第四条提出的“各级档案部门要明确相应机构和人员负责重特大事件档案工作”。

关于条件保障，《通知》第六条明确，要“加大对相关基础设施建设、档案整理和数字化、档案开发利用、人员教育培训等方面的经费投入，为做好重特大事件档案工作创造良好环境和条件保障”。

2．完善重特大事件档案管理法规制度

《通知》就完善重特大事件档案法规制度提出了3个方面的举措，即认真贯彻实施档案法和相关法规；针对不同类别的重特大事件制定相应的规章制度、标准规范和操作指南；在重大事件应急预案中明确档案工作要求。应从以下几个方面落实要求：

一是加强法规制度协同，完善重特大事件档案工作制度规定。与重特大事件档案工作有关的法规涉及重特大事件管理法规制度和档案管理法规制度。在法律层面，分别有2007年8月30日中华人民共和国主席令第六十九号发布的《突发事件应对法》和1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过、2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订的《档案法》。其中《突发事件应对法》于2022年年初推出的修订草案，名称已改为《突发事件应对管理法》，增加了“管理”，第十三届全国人大常委会第三十二次会议对草案进行了审议。当前主要工作是推进相关法规制度的协同。中央层面的上述两部法律对重特大事件档案管理要求的表述实现了协调。档案法第二十六条要求，“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。”《突发事件应对管理法（修订草案）》增加了的第九十二条，要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。单位和个人在突发事件应对管理工作中形成的材料，应当按照国家规定归档，并向相关档案馆移交。”后续主要关注新修订法律法规相关内容的协同，如档案法实施条例中相关表述内容的协同。除中央层面外，各地方也应推进有关档案法规协同，如地方正在修订档案法实施条例，应明确重特大事件档案管理要求，推动《档案法》《突发事件应对法》有关要求的落实。

二是要分门别类地制定和完善重特大事件档案管理制度、标准规范和操作指南。要抓紧制定重特大事件档案管理顶层制度。前期，国家档案局下发的《重大活动和突发事件档案管理办法》，各地区各单位要相应地制定重特大事件管理规定。在制定重特大事件顶层管理制度的同时，还要按照重特大事件的类别分门别类地制定档案制度、标准规范和操作指南。重特大事件分为自然灾害、生产安全事故、突发公共卫生事件、突发社会事件4类。因此，完善重特大事件档案管理制度要分别制定上述4类重特大事件档案管理的制度、标准规范和操作指南，尤其是要按重特大事件类别制定文件材料归档范围和档案保管期限表。在制定上述4类重特大事件档案管理制度时，要在制度中着重明确职责分工、文件材料归档要求档案管理利用要求和归属流向。

三是在重特大事件应急预案中明确档案工作要求。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急资源等方面进行了先期准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。应急预案是各类突发重大事故的应急基础，通过编制应急预案，可以对那些事先无法预料到的突发事故起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”。在应急预案中明确档案工作要求，有利于突发事件应对和处置过程中文件材料的形成及归档，有利于档案部门及时响应，第一时间提供档案利用。根据《通知》要求，必须将档案管理要求纳入应急预案。《突发事件应对法》第十七条规定，“国家建立健全突发事件应急预案体系”“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。”“地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案”“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定”。第十八条还规定，“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”当前，国家及各地区正在推进突发事件应急预案的修改，各级档案部门要抓住这个机会，协调有关部门和单位将档案管理要求纳入其中。

3．完善重特大事件档案工作体制机制

体制机制对档案工作具有重要的作用，《通知》对完善工作体制机制提出了3个方面的要求，实施中应开展以下工作：

一是要联系相关部门将档案部门纳入相关协调机制。将档案部门纳入重特大事件协调机制有利于档案部门及时掌握重特大事件发生、应对处置、事后重建情况，加强档案部门与重特大事件应对管理部门的联动，更加及时地做好档案的形成、收集及利用服务。

如在国家层面，国家档案局将协调相关部门将国家档案局纳入相关协调机制，具体负责重特大事件档案工作协调。各级档案主管部门也要积极与本地区重特大事件应对管理部门联系，办理加入重特大事件应对管理协调机制事项。相应的，各企事业单位也应将档案部门纳入本单位的重特大事件应对管理协调机制。纳入这些协调机制后，档案部门要发挥相应的作用，要明确协调机制各成员档案管理责任，明确档案管理要求。在协调机制中指导各成员做好重特大事件的档案形成、收集、管理工作，并做好档案提供利用的协调工作，实现档案工作与重特大事件应对管理工作同部署、同推进、同落实。

二是要建立单位内重特大事件档案管理机制。《通知》在第五条提出，要求“各级档案部门要明确相应机构和人员负责重特大事件档案工作”，实质是要求建立内部重特大事件档案工作机制，具体是指定或设立一个机构或相应人员归口负责重特大事件档案工作。内部协调机制，尤其是档案主管部门明确相应机构和人员负责重特大事件档案工作，对于提高重特大事件档案利用效能具有重要的意义。因为重特大事件的发生具有不确定性，档案利用随机性强，当重特大事件发生时，突出表现为档案的跨层级、跨地区、跨单位利用。因此，建立统筹跨层级、跨地区、跨单位调阅档案的利用机制对于及时提供档案为重特大事件应对管理服务起着重要的作用。建立起内部的重特大事件档案机制，实现归口管理，有利于档案工作快速响应，及时做好重特大事件档案形成、收集、管理和利用工作。

三是建立重特大事件档案工作协调机制。除此之外，各级档案部门还可以加大探索力度，建立符合“党委统一领导、党政齐抓共管、责任分工明确、部门协同联动”要求的重特大事件档案工作机制，如建立档案主管部门牵头、相关部门为成员的重特大事件档案工作协调机制，更好地落实《通知》提出的相关要求。

4．加大对重特大事件档案工作的保障力度

相应的投入是重特大事件档案工作顺利开展的保障。因此，《通知》第六条专门就加大对重特大事件档案工作有关经费投入进行了强调。各级档案部门平时要做好预算的前期工作，及时将每年所需的重特大事件档案整理和数字化、档案开发利用、人员教育培训等所需的经费列入预算，保障重特大事件档案工作有序进行。同时，要结合档案基础设施现状，定期推进重特大事件档案工作正常开展和保证档案安全所需的基础设施建设。对于上述经费，各级财政部门应会予以保障。2023年是《通知》实施的第一年，对重特大事件档案培训需求较大，各级档案部门要在2023年培训计划中，安排一定的课时或班次，用于重特大事件档案管理知识和技能的培训。

作者：蔡盈芳

作者单位：国家档案局

文章来源：《中国档案》2023年2期

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