【解读】明确职责 厘定义务 追究责任——《实施条例》“档案的利用和公布”条款修订及其立法原则分析

《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）是依照新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），回应档案工作实践的现实需求，综合预判档案事业发展趋势修订而成。其中档案机构及其职责、档案的管理、档案信息化等章节，主要规范了行政管理部门上下级之间的关系。第四章“档案的利用与公布”则将功能定位于调整档案部门与社会公众的关系，如档案开放年限、开放目录公布、各类档案利用审批手续、档案公布权限等，关涉各单位和公民利用档案的合法权益，呈现出较强的社会性特征。与1999年施行的《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）相比，此次修订新增两条，一是建立馆藏档案开放审核协调机制，二是加强馆藏档案的开发利用与公布。同时，其他章节也对档案开放和利用匹配了相应的制度设计。

一、坚持职权法定原则，明确档案开放审核主体职责

《档案法》在总则中明确赋予法人和公民享有依法利用档案的权利，这被视为我国档案立法发展史上重要的里程碑。它标志着我国档案立法理念由传统的义务本位向权利本位的转变，彰显了《档案法》“服务社会和人民群众，进一步为档案开放和利用提供便利条件，增加人民群众的获得感”的价值导向。然而法定权利若要转化为实有权利，仍须该权利对应的义务主体，即档案馆或者其他档案保管部门依法行使职权，切实履行提供档案服务的义务。

行政法理论认为，行政机关的职权并非行政机关本身固有，而是经人民授予由法律规定，即职权法定。职权法定有两层含义，一是由法律设定和赋予行政机关的职权，才是合法的。二是行政职权的适用对象和事项范围，也须通过立法确定，行政机关行使职权不能超出法定的对象和事项范围。这里的“法”既包含法律，也包含行政法规和地方性法规。

在“职权法定”原则的指导下，《档案法》特别增设第30条“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”首次将档案开放审核作为档案馆、档案形成单位的一项法定职责确定下来，同时对承担职责的多元主体及承担方式也予以规范，以有效缓解档案开放年限由30年缩减为25年后，档案馆“存量档案”审核任务暴增的压力，同时确保后续增量档案审核工作科学合理、持续稳定地开展。为便于档案开放审核工作进展顺畅，《实施条例》对第30条进行了分解，进一步明晰了三类主体的职责：第一类，国家档案馆应当牵头建立档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位共同开展此项业务。第二类，档案形成单位或者保管单位被赋予双重任务，一是协同档案馆开展已移交进馆档案的开放审核，二是承担本单位尚未进馆档案开放审核的主体责任，对档案的到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况提出初步审核意见。期满进馆时，将前述文件与相关档案一并移交。第三类，县以上档案主管部门应当加强对档案开放审核工作的统筹协调。增设该项主要是基于档案部门机构改革现状的考量。2018年机构改革后，部分省市由原先的局馆合一体制改为局馆分设，档案局行使行政职能，划归地方各级党委管辖；档案馆则成为各级政府直属的事业单位，负责档案管理和利用职责。当前，建立档案开放审核协调机制，需要动员多方力量共同参与，而档案馆与其他档案形成或保管单位不具有行政隶属关系，单枪匹马恐难当此任。为保障档案开放审核工作的高质量发展，《实施条例》明确赋予县级以上档案主管部门统筹协调职责。此条的修订，厘清了档案开放审核三类主体的法定职责，压实了各自应当承担的任务，为加大档案开放力度提供了体制保障。

二、坚持职权与职责统一原则，厘定档案公布及开发利用义务

《实施条例》在立法导向上有了新的突破。首先，除却第29条要求国家档案馆应当依照《档案法》的有关规定，分期分批公布开放档案目录外，还特别增设第37条规定“国家档案馆应当根据工作需要和社会需求，开展馆藏档案的开发利用和公布，促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和传播。”将档案馆“通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动”确认为“档案信息公布”行为，首次在法律法规层面将档案公布厘定为档案馆的职责，实现了职权与职责的相互统一，彰显了立法部门的思维破局和理念创新。再者，法言法语上也出现了细微而重要的变化，由《档案法》第34条的“鼓励”改为“应当”，由倡导性条款改为义务条款，由弹性要求转变为刚性规定。此举必将极大地推动档案部门转变观念，提升认知水平，深入开发档案信息资源，迎来档案利用工作的高层次发展。

关于其他档案馆的档案开放与公布问题，《实施条例》明确要求，鼓励倡导，不作硬性规定，法律语词表达更为细致周延。企业事业单位、部门档案馆开展编研、展览、文化传播等实际工作时也有法可依。

三、坚持义务责任对应原则，以追责问责倒逼档案开放义务履行

关于档案开放，早在20世纪80年代初期，中央就决定向学术界开放历史档案。1987年又将档案开放写入《档案法》，强调“开放和利用档案，不仅是社会主义物质文明和精神文明建设的需要，也是法律赋予人民的一种民主权利。”档案开放和利用被提升到法律层面，并与人民利用档案权利相呼应。随后国家先后颁布并修订《档案法》《档案法实施办法》，相继出台《国家档案馆档案开放办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围暂行规定》等系列配套制度，多数档案馆还结合本馆实际，制发馆藏档案开放工作管理细则、延期开放档案审批手续、档案开放划控流程等指南性文件，以期稳定推进档案开放和利用档案，凸显档案工作“为民服务”的基本理念。

统计数据表明，开放档案工作虽开展多年，但馆藏的开放率依然不容乐观。档案开放进展缓慢，制约因素众多，单从立法层面观察，仅有职责义务规范缺乏相应的责任追究，也是非常重要的原因之一。《档案法》及其《实施办法》均明确厘定档案馆应当承担对社会开放档案、提供档案利用的义务，如果档案馆不履行义务，就可能构成行政不作为违法。行政不作为违法的构成要件包括：一是行政主体及其工作人员具有特定的行政作为义务；二是行为人具有作为的可能性；三是行为人没有履行或者全面履行。据此，档案部门未全面履行档案开放义务，属于行政不作为，应该承担相应的法律责任。《实施条例》确以“法律责任与法定义务相对应”为指针，对《档案法》第48条规定的法律责任条款予以细化。第48条规定国家档案馆“不按照国家规定开放、提供利用档案的，由县级以上档案主管部门责令限期改正；情节严重的，由有关机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。”此条款设定了国家档案馆不依法履行义务违法行为的认定，以及行政处罚的实施主体和处罚类别。坚持立法协调一致原则，确保组织与技术制度匹配。

四、坚持立法协调一致原则，确保组织与技术制度匹配

《档案法》第10条，对中央和县级以上地方各级各类档案馆职责进行了原则性规定，《实施条例》则在第16条予以完善和补充，第三项、第四项增设档案馆“依法向社会开放档案，并采取各种形式研究、开发档案资源，为各方面利用档案资源提供服务；开展宣传教育，发挥爱国主义教育和历史文化教育功能”的职责。同时要求其他各类档案馆，参照此规定依法履行相应职责。

笔者认为，此条款的补充将可能改变档案馆的内部机构设置和布局。长久以来，档案馆的内部机构一般遵从传统档案管理环节，按照征集整理、保管利用、编研开发和信息化等进行分工或岗位设置，档案开放审核一直处于鉴定工作的“附属”地位。随着馆藏档案数量的不断增加，档案开放年限的缩短，档案开放审核工作将日渐成为档案馆一项非常重要的日常业务。《档案法》及《实施条例》第16条的规定，将档案开放审核列为档案部门的独立职责，提升其法定地位，将为档案管理部门机构设置、人力物力资源调配、档案开放审核工作依法开展提供重要的组织保障和法律依据。

同时，《实施条例》在“档案信息化建设”章节对于现代信息技术广泛应用于档案利用服务领域作出回应。第42条提出“鼓励档案数字化开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用。”第44条规定“国家档案主管部门应当制定数据共享标准，提升档案信息共享服务水平，促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用。县级以上地方档案主管部门应当推进本行政区域档案数字资源共享利用工作。”回应了社会各界关于建立档案信息资源利用平台，便利人民群众查阅档案的呼声，为促进现代信息技术在档案利用领域的应用作了制度设计。

总体而言，《实施条例》作为《档案法》的实施性法规，有关“档案的利用与公布”以“明确职责、厘定义务、追究责任”为目标，秉持职权法定、权责对等、责任匹配、内容协调一致的立法原则，进一步厘清了各级各类档案馆、档案形成或保管单位的权利、职责、义务和法律责任，细化了《档案法》的相关规定，增强了《档案法》的可执行性，必将进一步助力档案部门完善利用制度、提升服务方式，充分发挥档案的宣传教育功能，继续推进档案工作走向依法治理和开放，更好地服务广大人民群众。

文章来源：https://mp.weixin.qq.com/s/KhvvNzt9VaQu7rH33DXaDw

文章刊载于《中国档案》2024年第10期

作者：王改娇

作者单位：中国政法大学档案馆